探析当代行政区划调整的优点与不足

行政区划是政府根据管理需要和有关法律，充分考虑经济、地理、民族、历史、文化、风俗习惯、地区差异、人口密度等因素，将统治区分为若干层次大小不同的区域。在不同的历史时期，我国各朝代（包括一些割据政权）曾设置过多种不同的政区形式，例如一级和二级政区的州、郡、道、路、省等，而其中对后世影响最深远的莫过于省、县，至今仍在使用，也正是由于历史区划的不断叠加与各种因素的变迁，导致区划合理性产生偏差，产生区划调整的必要，而部分政区随着时间流转，其范围产生或大或小，或多或少的改变，这两类现象十分值得关注与研究。

一、问题的提出

中华人民共和国成立后，我国曾经根据形势进行过大小不同级别的区划调整，如大区的废立，热河省、西康省、察哈尔省等撤销，以及某些直辖市的扩大，至于地级与县级区划的调整则是多如牛毛。此类情况在改革开放前由于时代条件，执行过程较为简单，成本也较为低廉。改革开放后，随着经济社会的发展和城市化进程的加快，对行政区划设置提出了新的任务和要求。

由于历史原因，我国许多城市原有行政区划格局不能适应新的形势，主要有两方面原因,一是计划经济时期的切块设市模式，例如安徽省的蚌埠市与凤阳县，二是改革开放前行政区划管理不严谨。当代很多的大中城市是由过去的小城市发展而来，在建市早期，其市区就是县城或者行政或公署驻地,总体区域很小，当这些城市的持续发展受到行政区划的制约时，自然就会产生改变这种历史上形成的区划格局的需求。

二、行政区划调整的优点

（1）合理的区划调整，有利于城市规模与资源环境承载力相适应，培育壮大中心城市。2011年安徽省地级巢湖市撤销，居巢区、庐江县划入合肥市，无为县划入芜湖市，和县、含山县划入马鞍山市，该区划调整后的几年内，合芜马三市与原巢湖市各地的经济发展得到明显提速，尤其是合肥市，经济总量直线上升，成为安徽省名副其实的经济中心。

（2）有利于发挥城市辐射作用，促进城乡区域协调发展。改善城乡居民生活，使人民在共建共享发展中有更多获得感。典型案例如江苏省南京市、湖北省武汉市全域进行县改区，区划调整的同时加大了对边远地区的基础设施投入，提高了当地生活水平。

（3）合理的区划调整，可以发挥工业反哺农业、城市支持农村的作用，积聚更多的城市资源和工业资源，优化产业和城镇布局，加速工业化、城镇化和农业现代化进程，进而推进城乡一体化发展，实现经济社会更好更快发展。

（4）有助于理顺历史区划关系。许多历史上长期处于同一区划的地区由于各种原因，如二元体制、战备需要、偶然因素等被分割为不同政区，这种情况下进行区划调整有利于文化的传承、旅游的发展、历史研究等。如安徽省淮南市与寿县，安徽省萧县砀山与江苏徐州，四川简阳与成都等。

三、行政区划调整的不足

（1）许多区划调整未进行统筹安排，不利于稳定发展。例如中华人民共和国成立后，1958年天津市降级划入河北与1967年的二度直辖。或是划转工作做得不到位,导致调整未从全局考虑行政区划调整，例如北京与天津合并河北省多个县后造成的廊坊市北三县飞地问题、安徽省铜陵市在池州市与安庆市境内的铜矿飞地问题。此外，部分区划调整中，没有统筹考虑面积差异问题，导致区划调整后有的旧辖区仍只有十几平方公里的面积,而新设辖区则达到数百平方公里，老城区腹地过小的问题没有得到妥善解决，比如当前的浙江省杭州市。

（2）区划导致人事变动，不利于工作开展。区划调整必然涉及到利益重新分配，最具代表性的就是人事的变动，部分划转区域的工作人员因为各方面的原因想回到原所在管辖区域工作，因而想方设法调离划转区域，不专心工作；另一方面部分领导人员，由于经济利益、社会关系、发展空间等理由想回到划进区域，可能会出现大规模请求调动的情况。

（3）调整期间，出现管理脱节现象。表现为原上级单位不积极支持待划转区域的经济发展，重大项目不再往待划转区域投放，更有部分上级单位将待划转地的资源在短时间内抽空,资金大量上划，令划转区域所留企业都为空壳，致使资金调度困难。其次，待划转区域所得的上级转移支付急剧下降，我国现行财政体制中上级对下级的转移支付都为专项补助，划转区域争取项目资金仍由原所在地上报，在上报环节，原所在地尽可能地减少划转乡镇的项目，将本地区项目调节到其他乡镇，有时即使是本乡镇已审批的项目也会出现截留、调剂，将项目资金抽走。对于新的上级单位地区，由于尚未实现交接，工作无法开展，对当地经济发展规划只能停在纸面，难有实质支持，从而造成待划转区域经济发展短期停滞。

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