网络型治理:区域协调发展的创新方向

党的十八大以来，区域协调发展的战略地位进一步提升，京津冀协同发展、长江经济带发展、长江三角洲区域一体化发展等重大战略相继实施，标志着我国区域协调发展逐渐进入新的历史时期。与过去强调依靠地方区域经济发展内生动力、着重竞争性激励不同，党的十九大报告提出要建立更加有效的区域协调发展新机制，《中共中央 国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》进一步指出新时代提升“协同性、联动性和整体性”是新机制实施方向。战略实施方向强调了区域间更大范围、更多领域和更加紧密的连接联动关系，这符合网络型治理强调的“行动-连接-结构”思想。

区域协调发展战略的时代背景带来网络型治理需求。与其他国家地方政府分散决策引起的高度碎片化不同，我国的区域协调发展制度环境呈现多维特征，主要包括由中央统筹、地方负责构成的组织体系，由协同、合作、互补、援助等构成的横向联动体系，由联席会、协议、互访、论坛等构成的协作体系，由经济带、合作区、城市群、都市圈等构成的空间体系以及由新型城镇化、生态文明建设、精准扶贫、大数据等构成的政策体系。在我国特有的制度环境支撑下，每个区域都在“全国一盘棋”之中，具有制度上的优势和协调的潜在空间。因此，区域协调发展强调多维层面的治理，应充分挖掘区域之间多重关联性，通过地方政府的一系列开放、共享政策和一整套合作、互补、补偿、融通等机制增强区域协调发展的长效性。

网络型治理模式推进区域协调发展战略的优势。我国区域协调发展战略强调协同、联动、整体，将区域协调发展放在更大的空间和维度中展开，如何在不同发展程度、不同类型、不同行政层级的区域之间实现协调，就需要采用网络型治理模式，以实现多层次协调问题的连通。网络型治理强调从网络视角重新审视具有多向、多结构和动态演变的特征，相对于既有以固定地理边界和行政区划为基础的研究空间更能凸显战略意图，更能科学刻画区域协调关系结构与行动策略。与此同时，网络分析注重真实世界的连接，所有的区域间协调关系必须基于现实的关联需求，网络分析呈现了参与型、领导型和行政型等具备不同功能特征的网络结构，地方政府在不同网络结构中因为网络地位不同构成了新的权责关系，这与我国区域协调发展新机制中强调的注重地方政策、区域政策与宏观政策的叠加配合以及不同领域之间的协同配合具有较高的契合度。从网络型治理模式出发，可以通过网络策略提供更加丰富的协调场景，地方政府在区域合作中，面临选择新建一种合作关系，还是加入现有的城市群，或是巩固、加强原有合作伙伴间关系的协调决策，这对于我们形成双边或多边的协调网络有着重要的规划启示。

网络型治理模式下区域协调发展战略的内涵。新时代的发展理念强调开放、共享，即避免封闭、分割。在这一理念指导下，协调被看作是地方政府间的制度性集体选择行为，表现为在不同领域间形成多重嵌套的网络结构，通过挖掘连接可能，扩大潜在收益，优化协调网络结构，从而促进区域发展的协调性。新时代区域协调发展需要通过对协调潜力的挖掘，内生化地增强协调意愿，通过数字平台降低协调成本。核心在于以区域空间规划布局为基础，在更大范围、更多领域中发掘连接的可能性，所有行动者都在网络中决策，构成网络结构模式。对于中央政府来说，统筹体现为做好网络构建者和监督者，地方政府负责则体现为如何保障构建起的协调合作网络能够充分的信息共享、资源流通和经验扩散，促进网络中成员的共同成长。比如城市群、水域连接区域和空间分离区域之间，着重在经济发展、政策规划、资源环境等层面发掘共享利益空间与协调潜力，共建协调发展网络的结构，提升区域发展的协调性水平。

通过治理转型走向网络型区域协调发展战略。区域管理体制应该实现从“增长管理”到“网络治理”的转型，以进一步提高区域治理体系和治理能力现代化。当前推进区域协调发展，在微观上应通过降低交易成本与合作风险，促成区域协调主体间的有机连接，实现从分割到融合，从关联到共享;在宏观上应将以地方政府“增长管理”为核心的区域激励型体制，调整为以网络治理为核心的区域治理体系。新时代区域治理体系具有“类别嵌入+交互关联”的网络特征，区域治理能力则是协调发展网络中的治理能力，是使得区域协调发展战略能够精准化、精确化、精细化的能力，需要重点关注引领能力、协商能力和整合能力。因此，区域治理体系应围绕网络治理，加强人才、机构和政策等基础条件的建设，在区域协调发展战略实施过程中为网络赋能，同时注重对网络关系的管理，以及网络治理能力的培养。

文章来源：《区域治理》 网址: http://www.qyzlzz.cn/zonghexinwen/2020/0817/577.html